Pojem cirkulární zadávání není v Česku ještě příliš ukotven, ale termín odpovědné veřejné zadávání si pomalu prošlapává cestu i v praxi. Obecně vzato, cirkulární zadávání neboli aplikace principů cirkulární ekonomiky (CE) v zakázkách a nákupech zastřešuje odpovědné zadávání a jde ještě o kus dál, protože zdůrazňuje také životní cyklus materiálů a produktů, které v zakázkách poptáváme. Zároveň se ptá, jakým způsobem bude s těmito produkty naloženo, až majiteli doslouží. Jinak řečeno, pokud si koupíte nábytek z recyklovaného materiálu, zadáváte odpovědně z environmentálního hlediska. Když však poptáte stejný nábytek, ale navíc budete zjišťovat, jak se sním dá naložit, až jednoho dne doslouží (například tak, že se rozloží a materiál využije jiným způsobem), jde o cirkulární zadávání. Cirkularita dává stejný důraz na původ a způsob výroby jako na konec životního cyklu, respektive možnosti dalšího využití.
Nepleťme si však pojmy s dojmy. Je třeba uvést, že kromě odpovědného veřejného zadávání, které zavedla zhruba před 11 lety Velká Británie a Francie, a cirkulárního zadávání, které představilo zhruba ve stejné době Nizozemsko, existuje ještě koncept „zeleného“ veřejného zadávání (Green Public Procurement, GPP) zdůrazňující nákup k přírodě šetrného zboží a služeb. Evropská unie pak přistupuje k cirkulárnímu zadávání jako k součásti zeleného zadávání. My v Institutu cirkulární ekonomiky (INCIEN) tyto principy chápeme v širším slova smyslu s důrazem na ekonomickou, environmentální a sociální udržitelnost (jakkoliv se může tento pojem zdát jako vyprázdněný). Ať už ale budeme nazývat šetrné a ohleduplnější zadávání jakkoliv, klíčové je přijmout nutnost zohledňovat environmentální a sociální aspekty a zaměřit veřejné zakázky na kvalitu místo na kvantitu. Jen tak se ze státu stane dobrý hospodář, protože levné věci se nakonec v dlouhodobém horizontu přeci jen prodraží.
Co je vlastně cirkulární ekonomika
Cirkulární ekonomika se snaží zabránit negativním důsledkům dnešního konzumního životního stylu, kdy dochází k nadměrnému využívání přírodních zdrojů. Současné modely spotřeby totiž v kombinaci s předpokládaným růstem počtu obyvatel až na 10 miliard lidí do roku 2050 ukazují, že globální poptávka dosáhne trojnásobku udržitelné produkce naší planety. Je proto nutné hledat způsoby, jak využívat materiály, které již máme v oběhu a často už k ničemu neslouží, a šetřit tak primární zdroje.
Hlavním způsobem, jak dosáhnout tzv. oběhového hospodářství, je prevence vzniku odpadu. Je zásadní, abychom změnili současný systém myšlení z „vyrob – spotřebuj – vyhoď“ na „redukuj – novu použij – recykluj“. V Česku totiž stále polovina směsného odpadu končí na skládkách i přesto, že by bylo možné 80 % materiálů v tomto odpadu znovu využít – ať už znovupoužitím nebo recyklací. Přicházíme tak o obrovské množství zdrojů v podobě druhotných, tedy už jednou v oběhu použitích surovin, které bychom mohli využít a nahradit jimi primární přírodní zdroje.
Cirkulární ekonomika stojí na osmi klíčových prvcích:
- změně byznys modelů (rozvoj „zelených“ inovací)
- ekologickém designu (udržitelné nastavení ještě než produkt vznikne)
- zapojování obnovitelných zdrojů (čistší forma výroby)
- prodloužení životního cyklu výrobku (důraz na kvalitu)
- spolupráci mezi odběrateli a dodavateli (hledání řešení a udržitelnost jako společný cíl)
- využívání digitálních technologií (nelze zaostávat za pokrokem)
- odpad je chápán jako zdroj (prodlužování materiálových cyklů)
- ochrana biodiverzity jako základ resilience neboli odolnosti systémů
Cirkulární ekonomika se stala klíčovým konceptem Evropské zelené dohody (European Green Deal) v rámci ambiciózního plánu EU dosáhnout do roku 2050 nízkouhlíkové ekonomiky. Ukazuje se tak, že „zelené“ nebo „udržitelné“ cesty nejsou jen jakousi alternativou, ale hlavní cestou dnešního vývoje. Že navíc nefunguje dnešní systém, ukázala současná pandemická krize – státy jsou často závislé na dlouhých dodavatelských řetězcích a během zavření hranic se nedostávalo některého zboží. Cílem cirkulární ekonomiky je proto také co největší zaměření na lokalizaci a regionalizaci výroby a spotřeby tam, kde je to možné. Klíčem je tak propojení jednotlivých navazujících dodavatelsko-odběratelských řetězců tak, aby finální výrobky s co nejvyšší přidanou hodnotou vznikaly v rámci co nejmenších vzdáleností, což jednak snižuje náklady na dopravu včetně souběžné produkce CO2, ale zvyšuje i odolnost ekonomických systémů.
Příkladem špatné praxe je dnes například využívání kalamitní těžby smrkového dřeva, které v nezpracované fázi (formou kulatiny) ČR do roku 2020 prodávala do zemí třetího světa jako je USA, Kanada či Čína. Letos se ale již naplno projevuje jeho nedostatek, výkupní ceny stoupají a je kriticky ohrožen dřevozpracující průmysl, který je závislý na dodávkách zpracovaného dřeva (řeziva, stavebních produktů) na sousedních zemích. Dle principů cirkularity je třeba suroviny perfektně evidovat, nastavit strategii jejich využití a aktivizovat zpracovatelský průmysl i poptávku s cílem podpořit využití surovin v místě.
Cirkulární ekonomika tak přináší celou řadu příležitostí. Od možnosti vyrovnat se u nás s krizí ve zpracovatelském segmentu druhotných surovin (recyklační průmysl), rozvoje lokální ekonomiky až po hledání nových cest pro navracení organické hmoty do půdy, která tak může lépe zadržovat vodu, skrze zpracování biopadů. Firmy, které už v rámci cirkulárních principů fungují, budou mnohem více konkurenceschopné a zároveň budou posunovat technologický vývoj země i reagovat na výzvu ubývajících zdrojů a surovinové nejistoty. V rámci odborných diskuzí je pravidelně avizovaná surovinová krize ve stavebnictví týkající se například nedostatku písku, štěrku nebo některých druhů dřeva již do jedné dekády. Dobrá zpráva však je, že za poslední roky v Česku pokročily v praxi technologie zpracování recyklovaného betonu do nových výrobků. Zkrátka a dobře, CE se dá aplikovat do všech lidských aktivit i průmyslových sektorů.
Cirkulární veřejné zakázky
Veřejné zadávání postavené na principech CE je právě jednou z možností, jak ve velkém objemu vrátit existující materiály zpět do oběhu a neplýtvat primárními zdroji. Cirkulární zadávání ale specifické v tom, že je potřeba změnit myšlení na straně poptávajících, a to zejména ve smyslu nového procesu zadávání, které je charakteristické dílčími body procesu: stanovení cíle, hledání funkčního a promyšleného řešení, učení se praxí, sdílení zkušeností, důraz na zpětnou vazbu a vyhodnocování dopadů navrženého řešení.
Současně je také třeba nastartovat poptávku po výrobcích vyrobených z recyklátu, což je dnes dle slov dodavatelů jedna z největších bariér. Český spotřebitel má stále obavu, že výrobky z recyklátu mají mnohem nižší kvalitu, a to i přesto, že takové výrobky musejí odpovídat běžným standardům. I tyto bariéry se však postupně daří překonávat. Po diskuzi na téma cirkulární ekonomiky ve stavebnictví vedenou INCIENem se například na zadání MPO podařilo vytvořit Katalogu výrobků z druhotných surovin, který je k dispozici projektantům i architektům jako velmi praktický návod a sumář alternativních materiálů pro výrobky z primárních surovin.
Cirkulární zadávání je tak doprovázeno nutností nového způsobu myšlení. Nejprve se zadavatel musí zamyslet nad svými potřebami. Úplně na začátku by si měl klást otázku, zda je nutné pořizovat nové produkty, nebo zda by nešlo opravit staré, například renovací nábytku. Cirkulární ekonomika přináší i nové formy služeb jako je sdílení nebo pronájem, které lze aplikovat i do veřejných zakázek. Pokud zadavatel nemá přesnou představu, měl by si udělat průzkum trhu a hledat existujících řešení. Cirkulární zadávání stojí na spolupráci mezi zadavatelem a dodavateli, kteří spolu mohou inovativní řešení diskutovat v rámci tržního dialogu. Klíčové je, aby byl kladen důraz na kvalitu, a ne primárně jen na cenu.
Cirkulární zadávání může být však stále velmi abstraktní, a tak je dobré ukázat, jak funguje v praxi. Například na nizozemském letišti Schipol se rozhodli, že pořídí světelné vybavení jen jako službu bez toho, aby ho letiště muselo vlastnit. Tuto službu nabídla firma Philips, která kromě osvětlení zajišťuje i veškery servis a zůstává nadále vlastníkem. V rámci zakázky a udržitelný nábytek pro nizozemské vládní organizace zase díky studii udržitelnosti dospěli zadavatelé k tomu, že místo nového nábytku v co největší možné míře ponechají stávající vybavení a zajistí jeho dlouhodobou údržbu a renovace. V zakázce rozhodovala z 80 % kvalita, cirkularita a estetika nábytku a zbylých 20 % roli hrála cena. Výsledkem byly úspory až 4 milionů eur, ale i prevence odpadu nebo stimulace trhu k cirkularitě.
Brémy byly zase jedním z prvních evropských měst, které se rozhodly využívat pro správu svého vozového parku carsharingovou službu s cílem snížit negativní dopady automobilové dopravy na životní prostředí, ale i uvolnit parkovací místa a uspořit náklady. K provedení tohoto plánu bylo potřeba „jen“ posílit partnerské vztahy mezi provozovateli veřejné dopravy soukromými systémy sdílení automobilů. Další příklady dobré praxe představíme v dalších článcích.
Zakázky na nejnižší cenu
V následující části se zaměříme ale na téma ceny v zakázkách, protože pouhé hodnocení na cenu popírá cirkulární principy, nicméně v ČR je zatím běžnou praxí. Abychom demonstrovali tuto situaci, rozhodli jsme se publikovat čerstvé výsledky společnosti DATLAB, která analyzuje data v rámci sektoru veřejných zakázek a připravila čerstvou analýzu využívání hodnotících kritérií ve veřejných zakázkách jak u nás, tak napříč EU. U zhruba 14 milionů veřejných zakázek z evropského věstníku TED strojově přeložili kritéria z 24 jazyků, a rozdělili 90 % z nich do několika kategorií: cena, kvalita, náklady životního cyklu, kvalifikace, lhůty, životní prostředí, sociální apod.
Výsledky ukazují na dramatické odlišnosti v kultuře veřejného investování. Zatímco v Británii, Francii či Nizozemsku je průměrná váha necenových kritérií kolem 50 %, ve východní Evropě (ČR nevyjímaje) to je téměř bez výjimky do 10 %. Jinak řečeno, v drtivé většině zakázek rozhoduje pouze cena.
Obrázek č. 1: Průměrná váha necenových kritérií (nadlimitní veřejné zakázky 2006-2019)
Zdroj: DATLAB s.r.o.
Jaká kritéria tedy ve zmíněných zemích používají, když nehodnotí “na cenu”? Pro lepší ilustraci připravil DATLAB srovnání ČR a Nizozemska, tentokrát podle konkrétních typů kritérií použitých ve veřejné zakázce (viz. graf č. 1 a 2)
Graf. č. 1:Kritéria v zakázkách Nizozemsko (nadlimit 2016-2018), vzorky pokrývají 80 % všech vypsaných zakázek.
Graf č. 2: Kritéria v zakázkách v ČR (nadlimit + podlimit 2018-2020), vzorky pokrývají 90 % všech vypsaných zakázek.
Zdroj: Datlab s.r.o.
Rozdíl v metodách hodnocení nám dává klíčový vhled do kultury veřejného investování. S Nizozemci se v ČR shodujeme v přístupu u větší poloviny zakázek, kde hodnotíme cenou: například při nákupu elektřiny, pohonných hmot nebo některých stavebních prací. Při nákupech služeb nebo zboží mimo základních komodit je tu však podstatný rozdíl v důrazu na kvalitu. Na západě se běžně hodnotí jakost, užitné vlastnosti zboží či metodika, zatímco u nás je to výjimkou. Z mapky výše navíc vidíme, že průměrná váha těchto kritérií je v Nizozemsku 46 %, a to i při zahrnutí všech zakázek hodnocených čistě cenou. Jinak řečeno, pokud už v této zemi kvalita je mezi hodnotícími kritérii, má zpravidla váhu vyšší než 50 %.
Kvalita i bez hodnotících kritérií?
Statistiky výše ale rozhodně neznamenají, že se u nás nakupuje nutně levné, nekvalitní zboží. Pouze necháváme nevyužitý jeden z nástrojů, kterým lze kvality docílit. Zadavatel totiž může kvalitativní požadavky napevno včlenit do specifikace předmětu, nebo kvalifikačních požadavků, což je u nás praxe podstatně běžnější. Má to však několik háčků, jmenujme tyto tři:
- Pevné požadavky vyžadují výbornou znalost předmětu plnění. Chceme-li například dodat službu s minimální uhlíkovou stopou, můžeme specifikovat, jak velká ta stopa může nejvýše být. K tomu ale musíme znát reálné možnosti současných technologií, abychom nechtěli nepřiměřeně moc (a požadavek nebyl splnitelný), nebo naopak málo (a požadavek byl zbytečně mírný). “Nizozemskou” alternativou je skrze hodnotící kritéria motivovat uchazeče, aby sami nabídli co nejlepší poměr cena/uhlíková stopa, což lze udělat i bez detailního průzkumu technologických možností v daném odvětví a zcela odpovídá cirkulárnímu zadávání.
- Pevné požadavky nepřipouštějí alternativy a zejména v oboru služeb lze potřebu zadavatele naplnit různými cestami. Pokud však poptáváme nějaký produkt, místo ceny, barvy a velikosti můžeme poptat kritéria jako je prodloužená životnost, opravitelnost, snadná upravitelnost nebo možnost rozložení výrobku (zcela ideální v případě nábytku).
- Pevné požadavky vedou na horší kvalitu, příklad soft skills jako přidaná hodnota. Pokud požadujeme určitě zkušenosti, například odborníka s praxí nejméně 5 let v oboru, pravděpodobně získáme odborníka s praxí jen o kousek delší než 5 let. Zadavatel by možná byl ochoten připlatit i za zkušenějšího odborníka, ale požadovat více let praxe by mohlo být považováno za diskriminační a podkopávat konkurenci. Diskriminací však v žádném případě není přidat body zkušenějšímu odborníkovi právě skrze hodnotící kritéria, čímž dá zadavatel trhu najevo, že za větší zkušenost je ochoten zaplatit i o třetinu více.
Shrnuto a podtrženo, necenová kritéria zadavatel nepotřebuje tehdy, když naprosto přesně ví, co chce. Jsou tedy případy, kdy hodnocení cenou je naprosto v pořádku. Jindy se však touto cestou zadavatel může připravovat o nabídky s lepším poměrem cena/výkon.
Sociální a ekologická kritéria
Při průzkumu hodnotících kritérií v ČR DATLAB prakticky nenarazil na kritéria související se společenskou odpovědností či životním prostředím. Jejich využívanost se pohybovala v řádu jednotek promile, a to i v prvních měsících roku 2021 – po novele zakotvující povinnost zohledňovat sociální a ekologické principy.
Absence hodnotících kritérií však rozhodně neznamená, že zadavatelé tyto principy vůbec nerespektují. Výše naznačujeme, že právě pevné začlenění do kvalifikačních požadavků či popisu předmětu plnění je v ČR využíváno mnohem častěji. Má totiž i svá pozitiva, popsaným rizikům navzdory. To hlavní spočívá v jednoduchosti hodnocení nabídek – tedy nižší pracnosti pro zadavatele a vyšší srozumitelnosti pro uchazeče.
Pro analýzu trendů v používání sociálních a ekologických kritérií ve specifikacích, využívá DATLAB databázi zadávacích dokumentací Tenderman.cz. S pomocí fulltextové analýzy více než 300.000 zadávacích dokumentací a jejich příloh tak identifikovali výskyt klíčových slov souvisejících s ekologií či sociálním zadáváním, následně namátkou prověřili jejich relevanci. Výsledky výskytů v čase ukazuje následující graf (č. 3).
Graf č. 3 Výskyt klíčových slov v zadávacích dokumentacích 1/2017–5/2021.
Zdroj: Tenderman.cz
Je vidět, že zhruba jedna pětina zakázek nějakým způsobem zohledňuje sociální, nebo ekologická kritéria. Navíc je patrný jasný nástup novely, účinné od začátku roku 2021 – kdy řada klíčových slov vyrostla na dvojnásobek, i více. Otázkou zůstává, kde jsou limity tohoto trendu – podle hrubého odhadu DATLAB je stále 80 % zakázek bez známky zohlednění společensky odpovědných kritérií.
Závěrem
Cirkulární zadávání je jedním z prvních kroků, jak aplikovat do praxe systém větší ochrany životního prostředí a menšího využívání přírodních zdrojů, které v dlouhodobém horizontu neunesou dnešní způsob zacházení. Tento trend je velmi silný a EU v tomto ohledu udává směr. Není to proto jen „alternativa“. V Česku se zadává primárně na cenu, a tak je klíčové zahrnovat do veřejných zakázek také kvalitativní kritéria. Česko se díky cirkulární ekonomice může posunout mnohem rychleji k vysněné pozici mezi technologické špičky, ale je k tomu třeba zásadní změny v našem myšlení.
Kurz Cirkulární zadávání
Byla spuštěna registrace na 2. ročník kurzu Cirkulární zadávání, který začne v listopadu. Přijďte také rozvinout své obzory!
Tento článek byl publikován v upravené verzi v červencovém číslu časopisu Veřejné zakázky v praxi. Autory článku jsou Dagmar Milerová Prášková (INCIEN) a Jiří Skuhrovec (DATLAB).
